„Ausgrenzung und Integration“

Sehr geehrte Damen und Herren

"Integration und Ausgrenzung" ist das Diskussionsthema des heutigen Abends. Es liegt auf der Hand, dass dieses Thema auf sehr vielfältige Art und Weise Fragen aufwirft. Ich gehe davon aus, dass die Einladung an mich, nicht so sehr an den Bürger Eduard Gnesa, als an den Direktor des Bundesamts für Migration erging. Als solcher stehe ich einem Amt vor, welches im Bereich der Integration über klare politische Aufträge durch Verordnung und Gesetz verfügt. Sie dürfen daher keine juristischen oder sozialwissenschaftlichen Ausführungen von mir erwarten. Stattdessen werde ich versuchen, einige Schlaglichter auf die gegenwärtige Integrationspolitik der Schweiz zu werfen.

Integration steht oben auf der Politagenda
Das Thema Integration steht heute bei allen europäischen Staaten weit oben auf der politischen Agenda.
Dabei ist folgende Beobachtung interessant: Wie eine nationale Gesellschaft auf die Zuwanderung reagiert, gibt Entscheidendes über ihre politische Kultur, über ihr gesellschaftliches Gefüge und über ihre Geschichte und Identität preis.
Umgekehrt heisst dies aber auch, dass die Entwicklung einer erfolgreichen Integrationspolitik bei den Realitäten und Rahmenbedingungen der Politik und Gesellschaft anzusetzen hat.

• In den nächsten Minuten möchte ich erstens kurz aus integrationspolitischer Sicht diese Rahmenbedingungen für die Schweiz skizzieren.
• Zweitens möchte ich auf die Meilensteine des integrationspolitischen Konzepts des Bundes zu sprechen kommen, indem ich die konkreten Massnahmen benenne, welche in den letzten Jahren in diesem Bereich erfolgt sind.
• Vor dem Hintergrund dieser Massnahmen werde ich drittens auf die laufenden Bemühungen im Rahmen des Bundesratsauftrags Integrationsmassnahmen vom 30. August 2007 eingehen.

Rahmenbedingungen der Integrationspolitik
Spricht man im europäischen Vergleich von Integrationspolitik und Integrationsförderung so scheint es mir von Bedeutung, sich für die Schweiz folgende Rahmenbedingungen in Erinnerung zu rufen:

1. Die Schweiz verfügt über einen ausgeprägten Föderalismus, welcher im Integrationsbereich allen drei Ebenen (Gemeinde, Kanton, Bund) Kompetenzen zuweist. Auf jeder Ebene sind politische Entscheide jeweils auch an direktdemokratische Entscheide zurückgekoppelt.
2. Die Schweiz weist einen der liberalsten Arbeitsmärkte der OECD auf. Die Arbeitslosigkeit ist traditionell sehr tief. Die gewerbliche Tradition ist für den Schweizer Binnenmarkt prägend. Dies kommt zum Beispiel im Bereich der Berufsbildung stark zum Ausdruck (duales Berufsbildungssystem, „Lehre").
3. Die Mehrheit der Bevölkerung und vor allem auch der ausländischen Bevölkerung lebt innerhalb eines losen Netzwerkes von Agglomerationen im Mittelland und in einigen Alpentälern. Dieses Netzwerk ist geprägt durch eine Organisation im Kleinen, welche als eine "Verkammerung des Sozialraumes" bezeichnet worden ist. In der Schweiz gibt es keine grossflächigen Konzentrationen von Gruppen mit gleichem Merkmal, seien dies nun Arme oder Reiche, Junge oder Alte, oder Personen mit Schweizer oder ausländischem Pass ("Ghettos"). Jede Gemeinde oder Stadt weist indes kleinere Siedlungen mit hohen Armen-, Reichen- oder Ausländerpopulationen auf.
4. Im Vergleich zu anderen Ländern ist die relativ hohe Heterogenität der politischen Identität und Kultur auf dem kleinen Raum der Schweiz zu nennen. Unser Land kennzeichnet eine ausgeprägte Eigenständigkeit der sprachkulturellen Identitäten. Die Verfassungsnation Schweiz bildet um diese nur eine relativ lockere symbolische Klammer.
5. Als letzter Punkt: Die Schweiz hat keine koloniale Vergangenheit. Motor der Zuwanderung in der Nachkriegszeit war in erster Linie die Nachfrage nach Arbeitskräften. Schon in den sechziger Jahren wurde diese Zuwanderung durch Abkommen mit Herkunftsstaaten geregelt. Der bilaterale Weg im Verhältnis zur EU ist heute die zentrale Rahmenbedingung der Migrations- und damit auch der Integrationspolitik der Schweiz.

Elemente der schweizerischen Integrationspolitik
Die schweizerische Integrationspolitik hat sich innerhalb dieser Merkmale und Rahmenbedingungen entwickelt. Dabei ist einzuräumen, dass die Entwicklung einer breit abgestützten Politik Zeit braucht. Die Gesetzesmühlen in unserem Land mahlen mit schwerfälliger Gründlichkeit. Das Gesetz, auf welches wir uns im Ausländerbereich heute noch stützen, stammt beispielsweise aus dem Jahre 1931. Der letzte Versuch, eine Totalrevision des Gesetzes vorzunehmen, datiert in das Jahr 1982. Mit der Abstimmung vom vergangenen 24. September liegt nun ein rundes Vierteljahrhundert später endlich ein neues Ausländergesetz vor.

Doch trotz der Bedächtigkeit der konsens- und direktdemokratischen Abläufe unseres Landes ist im Rückblick festzustellen, dass in den letzten Jahren im integrationspolitischen Bereich in verhältnismässig rascher Folge einige wichtige Meilensteine gesetzt worden sind. Ich möchte Ihnen anhand von diesen Meilensteinen das vieldimensionale integrationspolitische Konzept des Bundes verdeutlichen. Dabei greife ich auf die klassische Typologie der drei Dimensionen der Integration zurück:

• erstens die rechtliche oder politische Integration,
• zweitens die soziale Integration
• und drittens die strukturelle Integration.

Verbesserung der rechtlichen Chancengleichheit
In Bezug auf die rechtliche und politische Dimension ist festzuhalten: Die Schaffung von Chancengleichheit ist eine Grundvoraussetzung für erfolgreiche Integration. In dieser Hinsicht ist ein entscheidender Schritt mit dem Inkraft¬treten des Personenfreizügigkeitsabkommens erfolgt. Rund die Hälfte der in der Schweiz lebenden Ausländerinnen und Ausländer ist damit auf einen Schlag – mit der Ausnahme der politischen Rechte – den Schweizerinnen und Schweizern praktisch gleichgestellt worden.

Für die längerfristig anwesenden Personen aus so genannten Drittstaaten ausserhalb des EU/EFTA-Raumes sieht nun das neue Ausländergesetz ebenfalls einige Verbesserungen vor. So werden die heute bestehenden interkantonalen Mobilitätshemmnisse gestrichen sowie die Möglichkeit geschaffen, die Niederlassung bei gelungener Integration schon nach 5 statt wie bisher nach 10 Jahren zu erwerben.

Mit der Revision der Begrenzungsverordnung vom 1. April 2006 sind zudem die vorläufig aufgenommenen Personen auf dem Arbeitsmarkt weitgehend den Personen mit Aufenthaltsbewilligungen gleichgestellt worden. Die Revision des Asylgesetzes will diese Regelung auf Gesetzesstufe verankern. Zudem sieht das revidierte Asylgesetz vor, dass vorläufig Aufgenommene neu nach drei Jahren ihre Familien nachziehen können.

Mit diesen Regelungen sind entscheidende Schritte zur Verbesserung der rechtlichen Rahmenbedingungen der Integration auf den Weg gebracht worden.
Die parallel geplante Erleichterung der Einbürgerung für Personen der zweiten und dritten Einwanderungsgeneration ist am 26. September 2004 an der Urne gescheitert. Nach Prüfung der hängigen Fragen im Bürgerrecht ist heute festzustellen, dass es noch zu früh ist, diesen Entscheid dem Parlament und dem Volk neu aufzulegen. 

Massnahmen zur sozialen Integration
Umsetzung durch die Eidgenössische Ausländerkommission, EKA  Nachfolgendes Referat von Simone Prodolliet.
Die Massnahmen im Bereich der Förderung des gesellschaftlichen Zusammenlebens und der Sprachförderung sind stark vom Föderalismus geprägt gewesen. Insbesondere städtische Gemeinden, aber auch einige Kantone haben ab den neunziger Jahren Leitbilder erstellt, Fachstellen eingerichtet und Fördermassnahmen in die Wege geleitet. Auf Bundesebene wurde ab 2001 ein Programm zur Integrationsförderung gestartet, welches jährlich mit 10 bis 14 Millionen Franken ausgestattet ist. Die projektgebundene Förderung des Bundes spielte in der Entwicklung der kommunalen und kantonalen Integrationsförderung eine wichtige Rolle als Innovations- und Impulsgeber.

Im Asyl- und Flüchtlingsbereich, wo der Bund direkt zuständig ist, fördert er die Integration durch eine Reihe von Massnahmen: Seit längerem finanziert er Beschäftigungsmassnahmen in den Kantonen sowie eine Projekt gestützte Integrationsförderung von 4 Millionen Franken pro Jahr (Umsetzung durch die Schweizerische Flüchtlingshilfe).
Seit Beginn dieses Jahres werden nun bestehende Projekte des Asyl- und Flüchtlingsbereichs ausgebaut. Ziel ist, dass Flüchtlinge und vorläufig Aufgenommene eine Erwerbstätigkeit im ersten Arbeitsmarkt aufnehmen können (3 Mio. Fr.). Zudem sind seit dem 1. September 2006 zusammen mit Berufs- und Wirtschaftsverbänden Pilotprojekte zur beruflichen Integration von Flüchtlingen gestartet worden, welche in den Medien als so genannte „Flüchtlingsanlehren“ kolportiert worden sind (1 Mio. Fr.).

Das neue Ausländergesetz und die Asylgesetzesrevision konsolidieren diese bisherigen Förderungsmassnahmen des Bundes. Das revidierte Asylgesetz sieht dabei vor, die Bundesförderung weg von der Finanzierung der Sozialhilfe und hin zu einer konsequenten Förderung der Integration auszurichten. Das neue Gesetz wird es ermöglichen, den Kantonen neu Pauschalen zur Förderung der Integration von vorläufig aufgenommenen Personen auszurichten. Zudem soll die Integrationsförderung nach dem Ausländergesetz für die vorläufig Aufgenommenen geöffnet werden.

Auf der Basis dieses Rückblicks über die letzten rund fünf Jahre lässt sich somit feststellen: Auf Bundesebene sind wesentliche Entwicklungen in Gang gekommen – namentlich hinsichtlich der rechtlichen Chancengleichheit und der Förderung der sozialen Integration. Dies sind auch die beiden Bereiche, welche in die Kompetenz des Bundesamts für Migration bzw. des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements fallen. Mit den dargestellten Verbesserungen im geplanten Ausländer¬gesetz, in den Verordnungs¬revisionen sowie infolge der Förderprogramme ist damit der Spielraum von EJPD und BFM zum gegenwärtigen Zeitpunkt weitgehend ausgeschöpft.

Im Bereich der Integration in die bestehenden Strukturen der Schule, der Berufsbildung, des Arbeitsmarkts oder der sozialen Sicherung besteht keine direkte Zuständigkeit des EJPD. Diese Bereiche der so genannten strukturellen Integration liegen naturgemäss in der Kompetenz anderer Departemente und Bundesämter. Im Rahmen des föderalen Staatsaufbaus der Schweiz liegen sie oftmals auch in der Zuständigkeit der Kantone oder der Gemeinden. Diese Kompetenzaufteilung kann aus Integrationssicht ein Vorteil sein, weil damit eine Nähe zu den betroffenen Personen und den Problemen des Alltags gewährleistet wird.

Doch die föderalistischen Strukturen, die sozialräumliche "Verkammerung" des Territoriums aber auch die sprachregionalen Identitäten schaffen auch einen Bedarf, die Bemühungen der verschiedenen Ebenen und Bereiche besser zu koordinieren und im nationalen Rahmen zu harmonisieren. Mit anderen Worten: Es braucht klare Grundsätze und eine Gesamtsicht der Integrationspolitik auf nationaler Ebene.

Das neue Gesetz legt die Grundsätze der Integrationspolitik fest
Das Ausländergesetz legt nun erstmals auf Gesetzesstufe solche Grundsätze einer gesamtschweizerischen Integrationspolitik fest. Art. 4 des AuG gibt vor: "Das Ziel der Integrationspolitik ist das Zusammenleben auf der Grundlage der Werte der Bundesverfassung und die Teilhabe der Ausländerinnen und Ausländer am wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Leben. Dieses Ziel zu erreichen, setzt sowohl den Willen der Ausländerinnen und Ausländer, sich mit den Verhältnissen in der Schweiz auseinanderzusetzen und eine Landessprache zu erlernen, wie auch die Offenheit der schweizerischen Bevölkerung voraus."

Erstmals wird die Integration auch als eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe im Ausländergesetz verankert und als eine Querschnittsaufgabe definiert, welche in allen Bereichen gesellschaftlichen und staatlichen Handelns zu berücksichtigen ist. Das Gesetz bestätigt damit den Grundsatz, dass die Integration der Ausländerinnen und Ausländer mit Massnahmen in den Regelstrukturen – in der Schule, in der Berufsbildung, auf dem Arbeitsmarkt, im Gesundheitswesen, etc. – zu verbessern ist.

In all diesen Bereichen bestehen seit längerem schon Integrationsmassnahmen, welche durch die zuständigen Akteure auf kommunaler, kantonaler und nationaler Ebene getragen werden. Eine zentrale Herausforderung wird es nun sein, diese unterschiedlichen Massnahmen noch besser aufeinander abzustimmen und in einer Gesamtsicht miteinander zu verzahnen.
Im neuen Ausländergesetz ist dazu vorgesehen, dass das Bundesamt für Migration mit der Koordination der verschiedenen Integrationsmassnahmen beauftragt wird.

Zweck des Integrationsberichts
Um diesen neuen Koordinationsauftrag wahrzunehmen bedurfte das EJPD bzw. das BFM zunächst einer Übersicht über alle integrationsrelevanten Bereiche, auch solche, welche ausserhalb der Zuständigkeit des Departements bzw. des Bundesamts liegen.
Der Integrationsbericht, welcher aufgrund eines Auftrags des Departementchefs Bundesrat Christoph Blocher verfasst worden ist, sollte

1. den Soll-Zustand bzw. das Ziel der Integration definieren,
2. den Ist-Zustand darlegen, indem er Fakten und Ursachen der Probleme, die wichtigsten bestehenden Massnahmen sowie die Risikogruppen bezeichnet,
3. den Handlungsbedarf aus Sicht des BFM darlegen.

Der Bericht kommt zu folgenden Erkenntnissen:

1. Der Soll-Zustand der Integration ist dann erreicht, wenn Ausländerinnen und Ausländer in der Schweiz in den verschiedenen Integrationsbereichen vergleichbare Kennzahlen aufweisen wie Schweizerinnen und Schweizer, welche sich in der gleichen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Situation befinden. Das Ziel von Integrations¬massnahmen ist daher die Herstellung von Chancengleichheit.
2. Die Übersicht über den Ist-Zustand der wichtigsten Integrationsbereiche ergibt, dass der Zugang zu einer Erwerbstätigkeit die zentrale Bedingung für eine gelungene Integration ist. Diese schützt vor Sozialhilfeabhängigkeit und verringert Straffälligkeit. Aufgrund des Wandels des Arbeitsmarktes beruhen die Erwerbschancen heute insbesondere auf genügenden Bildungsmöglichkeiten.
   Es zeigt sich weiter, dass der Integrationserfolg in den Bereichen Bildung und Arbeit eng mit den Kenntnissen der lokalen Sprache und den gesellschaftlichen Kontakten im lokalen Umfeld verbunden ist.

Der Bericht zieht folgende zwei Hauptfolgerungen:

1. Die strukturelle Integration in den Bereichen Berufsbildung sowie Arbeitsmarkt ist in den bestehenden Institutionen, den Berufsschulen und Betrieben, zu stärken. Sonderstrukturen für Ausländer sind zu vermeiden.
2. Die bestehenden Massnahmen der sozialen Integration in den Bereichen der Sprachförderung und des Zusammenlebens sind weiterzuführen, aber noch stärker auf die Risikogruppen auszurichten.

Wie weiter? - Folgemassnahmen des Integrationsberichts
Am 30. August 2006 hat der Bundesrat auf Antrag des EJPD den Integrationsbericht zur Kenntnis genommen und dabei über das weitere Vorgehen hinsichtlich der Umsetzung des Berichts entschieden.
Gestützt auf den Integrationsbericht sollen die zuständigen Departemente und Ämter bis am 31. März 2007 in ihren Zuständigkeitsbereichen ermitteln, wo integrationspolitischer Handlungsbedarf besteht und welche allfälligen Integrationsmassnahmen zu treffen sind.

Das EJPD wird beauftragt im Rahmen der bestehenden Interdepartementalen Arbeitsgruppe für Migrationsfragen (IAM) diese Arbeiten zu koordinieren. Die Interdepartementale Arbeitsgruppe ist ein Koordinationsgefäss der Bundesstellen, welche von Fragen der Migration betroffen sind. Den Vorsitz führt der Direktor des Bundesamtes für Migration.
Gestützt auf die aufeinander abgestimmten Massnahmenvorschläge der Departemente und Ämter soll das EJPD dem Bundesrat dann bis am 30. Juni 2007 Bericht erstatten und Vorschläge zur Umsetzung unterbreiten.

Mit diesem Beschluss hat der Bundesrat erstmals einem gemeinsamen, departemtentsübergreifenden Vorgehen im Bereich der Integration den Weg gewiesen.

Zwei „Schienen“ zur Umsetzung werden im Moment prioritär diskutiert:

• Massnahmen in den Bereichen Berufsbildung, Arbeit, Soziale Sicherheit (BBT, SECO, BSV).
• Massnahmen im Bereich der Aufwertung von benachteiligten Quartieren (BFM, ARE, BWO, BASPO).

Zur Umsetzung des Bundesratsauftrags haben die verschiedenen Bundesämter zum Teil interne Projektorganisationen ins Leben gerufen. Sie sind daran den Handlungsbedarf zu erheben und mit ihren kantonalen Partnern mögliche Massnahmen zu diskutieren.
Die Interdepartementale Arbeitsgruppe wird noch vor Ende Jahr über die ersten konkreten Massnahmen und den Fortgang der weiteren Arbeiten diskutieren.

Schluss
Meine Damen und Herren,
Integration ist eines der Bundesratsziele 2007.
Von allen Bundesratsparteien liegen Integrationspapiere vor, einhellig werden Massnahmen gefordert.
Motion Schiesser verlangt ein Rahmengesetz.
Von Wattenwyl Gespräche vom 17. November 2006.
Eine weitsichtige Integrationspolitik muss die Rahmenbedingungen der Schweiz berück¬sichtigen – ich habe darauf eingangs meiner Ausführungen hingewiesen. Die Entwicklung einer solchen Politik braucht indes ihre Zeit. Heute stehen die Zeichen, im Integrationsbereich entscheidende Schritte weiter zu kommen, relativ gut. Denn die Erkenntnis, dass es eine staatliche Integrationspolitik braucht, hat sich hierzulande breit durchgesetzt. Auch die politischen Instrumente für eine dynamische Entwicklung der Integrationspolitik liegen heute bereit:

• Das neue Ausländergesetz stellt die notwendige gesetzliche Grundlage.
• Der Integrationsbericht gibt erstmals eine Gesamtsicht der Thematik.
• Der Bundesratsbeschluss weist den Weg für erste Schritte hin zu einer bereichs- und departementsübergreifenden Zusammenarbeit in der Integrationsförderung.

Herzlichen Dank für Ihre Aufmerksamkeit.