Entwicklungen in der schweizerischen Migrationspolitik

Referat von Dr. Eduard Gnesa, Direktor des Bundesamtes für Ausländerfragen, Bern

Reden, BFM, 29.03.2003. Es gilt sowohl das mündliche wie das schriftliche Wort, der Redner behält sich vor, auch stark vom Manuskript abzuweichen.

anlässlich der Assemblée générale du Forum pour l’Intégration des Migrant(e)s (FIM) am 29. März 2003 in Bern.

1. Das „migrationspolitische Tableau“

In der Schweiz ist jeder Fünfte ein Ausländer, bei den Erwerbstätigen sogar jeder oder jede Vierte, jeder Dritte von uns hat ausländische Wurzeln. Im Gastgewerbe ist jede zweite Arbeitskraft nicht-schweizerisch und auf der Welt sind wir alle Ausländer – fast überall. Und: 40 Prozent der Fussball-Junioren in der Schweiz haben keine Schweizer Pass – das sind rund 50 000 Jugendliche.

1.5 Millionen Menschen mit nichtschweizerischer Staatsbürgerschaft leben heute hier. Die Frage, wie viele und welche Ausländerinnen und Ausländer einwandern und wie sie hier leben, beschäftigt die Politik und betrifft die schweizerische und die ausländische Bevölkerung seit Jahrzehnten. Ängste, Unsicherheiten und Blockaden sind spürbar, aber auch engagiertes, offenes und mutiges Handeln. Ein ambivalentes Thema also, eines mit Geschichte und mit Langzeitwirkungen.

Das Zusammenleben zwischen der ausländischen und der schweizerischen Bevölkerung funktioniert erfolgreich, allerdings ist die Bilanz nicht ungetrübt. Die Arbeitslosigkeit ist bei Ausländerinnen und Ausländer mehr als doppelt so hoch wie bei Einheimischen. Vielen ausländischen Jugendlichen bereitet der Übergang von der obligatorischen Schule zur Berufslehre grosse Probleme. In den Städten stellt die hohe Konzentration von fremdsprachigen Kindern in vielen Schulklassen ein Problem dar. Negative Schlagzeilen über Gewalttätigkeiten unter Jugendlichen unterschiedlicher Nationalität verunsichern die Bevölkerung. Der Anteil der Verurteilten an der erwachsenen Bevölkerung ist bei der nichtschweizerischen doppelt so hoch wie bei der schweizerischen (0.6 gegenüber 0.3 Prozent), was unter anderem mit Defiziten bei der Integration erklärt werden kann.

Wie viel Zuwanderung braucht und verkraftet die Schweiz? Wie lässt sich die Integration dieser Menschen verbessern? Diese Fragen bilden für die Zukunft eine der grössten gesellschaftlichen und politischen Herausforderungen. Gefragt sind differenziertes Denken und Handeln, und vernetzte und aufeinander abgestimmte Arbeit schafft Akzeptanz und Transparenz.

Die Integration ist die Voraussetzung für eine erfolgreiche Migrationspolitik. Wer integriert ist, steht einer Gemeinschaft nicht mehr als „Fremder“ gegenüber, sondern ist ein Teil dieser Gesellschaft geworden. Deshalb soll, wer dauerhaft in der Schweiz lebt, möglichst gut integriert werden. Integration ist denn auch mehr und mehr zu einem Schwerpunkt der schweizerischen Ausländerpolitik geworden. Dabei wird von einem Integrationsverständnis ausgegangen, welches Integration als einen zweiseitigen Prozess auffasst – geprägt durch Differenz, Vielfalt und gegenseitigem Respekt: Integration kann weder durch die Aufnahmegesellschaft noch durch die ausländische Person allein bewerkstelligt werden, sondern fordert von beiden Seiten Leistungen. Nötig ist einerseits, dass sich Zugewanderte an die hiesigen Grundregeln wie das Gewaltmonopol des Staates, die Gleichstellung von Frau und Mann oder der besondere Schutz von Kindern und Jugendlichen halten, und dass sich Zugewanderte um eine sprachliche Verständigung bemühen. Die gemeinsame Sprache ermöglicht nicht nur in einem übertragenen Sinn das Verständnis für den anderen. Wer die Sprache der Aufnahmegesellschaft nicht spricht, kann sich auch kein Gehör verschaffen und erleidet Benachteiligungen in vielerlei Hinsicht.

Anderseits müssen auch Einheimische die Lebensformen von Zugewanderten akzeptieren, solange sie nicht unseren Grundwerten widersprechen. Erfolgreiche Integration setzt ferner ein entsprechendes Angebot der Aufnahmegesellschaft an Bildungs- und Entwicklungsmöglichkeiten voraus. Die diesbezüglichen Projekte, welche der Bund unterstützt, sind Ihnen bekannt. Für die Integrationsförderung des Bundes stehen dieses Jahr zehn Millionen Franken zur Verfügung.

2. Gesetzesvorlagen

Aktuelle Gesetzesvorlagen, zu denen sich das FIM ja auch äussern wird (Jahresprogramm 2003), geben Ihnen einen Einblick in die „migrationspolitische Bewegung“ auf der Ebene der Gesetzgebung.

Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer
Das neue Ausländergesetz regelt die Zulassung und den Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern ausserhalb des EU- und EFTA-Raums, die nicht zum Asylbereich gehören. Zugelassen werden sollen vor allem beruflich qualifizierte Arbeitskräfte und deren Familien. Der Entwurf strebt einen vom Volk tragbaren (Bemerkung: einen Weg kann man nicht tragen) Mittelweg an. Er will den wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Bedürfnissen des Landes angemessen Rechnung tragen und eine gelenkte Zuwanderung ermöglichen, welche flexibel auf wirtschaftliche und gesellschaftliche Bedingungen Rücksicht nimmt: weder Abschottung gegen aussen noch Zuwanderung nach dem Prinzip der „offenen Türe“. Das Integrationskapitel ist auf Grund der Vernehmlassungsergebnisse erheblich ausgebaut worden. Es regelt Ziele und Grundsätze der Integration, führt Förderungsbereiche und Finanzhilfen auf und betont die Wichtigkeit der Information. Die Stellung der EKA wird ebenfalls geregelt. Dem BFA werden Koordinationsaufgaben innerhalb und ausserhalb der Bundesverwaltung aufgetragen. Das Integrationskapitel verdeutlicht auf der gesetzgeberischen Ebene, dass Integration mehr und mehr zu einem Schwerpunkt der schweizerischen Migrationspolitik geworden ist.

Revision des Bürgerrechtsgesetzes
Zeichen einer geglückten Integration ist oft die Einbürgerung. Bereits unter dem geltenden Einbürgerungsrecht lässt sich eine erfreuliche Entwicklung feststellen. Letztes Jahr hat die Schweiz 29% mehr Menschen als im Vorjahr eingebürgert. Dieser starke Zuwachs ist neben Einbürgerungserleichterungen in gewissen Kantonen vor allem auf die Aufarbeitung von Pendenzen zurückzuführen. Wir erachten diese verstärkten Bemühungen als Bestätigung der Integrationspolitik des Bundes. Allerdings hat nach wie vor erst die Hälfte der Kantone Einbürgerungserleichterungen für Jugendliche der zweiten Generation eingeführt. Immer noch gibt es Gemeinden und Kantone, in denen für eine Einbürgerung mehrere tausend Franken bezahlt werden müssen, und die kantonalen Wohnsitzfristen differieren zwischen zwei und zwölf Jahren. Beschwerden gegen willkürliche Einbürgerungsentscheide sind in der Regel nicht vorgesehen. Diese Mängel sollen mit der Revision des Bürgerrechts behoben werden.

Das neue Einbürgergungsrecht fördert insbesondere die erleichterte Einbürgerung für Jugendliche der zweiten Generation, und sieht für die dritte Generation das Bürgerrecht schon bei der Geburt vor. Bei der ordentlichen Einbürgerung sollen die Wohnsitzfristen verkürzt und die Gebühren gesenkt werden. Gegen willkürliche Einbürgerungsentscheide ist ein Beschwerderecht vorgesehen. Damit sollen Anreize geschaffen werden, dass diese Menschen nicht nur im Kopf und im Bauch, sondern auch auf dem Papier Schweizer und Schweizerinnen sind.

Osterweiterung
Mit dem Personen-Freizügigkeitsabkommen mit der EU hat die Schweiz am 1. Juni 2002 einen wichtigen Wechsel in der Migrationspolitik vollzogen, indem sie den Personenverkehr liberalisiert hat. Nach einer Übergangsfrist von fünf Jahren dürfen EU- und EFTAStaatsangehörige frei in der Schweiz Wohnsitz nehmen und arbeiten. Dies gilt umgekehrt auch für Schweizerinnen und Schweizer in der EU. Die ersten Erfahrungen mit dem Abkommen entsprechen den Erwartungen, wonach die Zuwanderung nur schwach ansteigt. Die „Ost-Erweiterung“ der EU um vorerst zehn neue Mitgliedstaaten ist auf den 1. Mai des nächsten Jahres vorgesehen.

Die Frage einer allfälligen Ausweitung des Personen- Freizügigkeitsabkommens wird derzeit vertieft geprüft und die Entscheidgrundlagen für ein allfälliges Verhandlungsmandat werden vorbereitet. Der Bundesrat erachtet die Ausdehnung des Freizügigkeitsabkommens als wichtigen, insgesamt vorteilhaften Schritt. Dies bringt eine weitere Liberalisierung und verschafft den Zugang zu einer grösseren Zahl v.a., auch von gewerblichen Arbeits- und Hilfskräften, wie dies verschiedene Branchen und Parlamentarier seit längerem fordern. Selbstverständlich müsste eine Öffnung analog zum heutigen System mit Übergangsfristen und Kontingenten versehen werden.

Sie sehen, die Gelegenheit, die Ausländerpolitik sachlich zu diskutieren und zu gestalten, ist da. Der Bundesrat hat seine Vorschläge dazu vorgelegt. Nun ist das Parlament und eventuell auch das Stimmvolk an der Reihe. Das neue Ausländergesetz wird gegenwärtig in der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates behandelt. Das neue Einbürgerungsrecht ist vom Nationalrat bereits mit einem guten Resultat verabschiedet worden, zur Zeit berät die Staatspolitische Kommission des Ständerats darüber. Hinzu kommt bald die Diskussion um die Ausweitung des freien Personenverkehrs auf die zehn neuen EU-Mitgliedländer.

3. Organisatorische Neuerungen in der Bundesverwaltung

Nicht nur in gesetzgeberischer Hinsicht, auch auf der Ebene der Organisation ist Entwicklung und Bewegung festzustellen:

Das BFA hat im vergangenen Jahr im Rahmen einer Reorganisation die Abteilung „Integration und Bürgerrecht“ geschaffen und damit dem Willen des Bundes für ein verstärktes Engagement in der Integrationspolitik auch auf Ebene der Verwaltung Ausdruck gegeben. Dass das Sekretariat der EKA im BFA tätig ist, gewährleistet – wie bis anhin – eine fruchtbare und partnerschaftliche Zusammenarbeit. Die EKA ist mit der Umsetzung des Integrationsförderungsprogrammes betraut und nimmt eine wichtige Brückenfunktion zur Zivilgesellschaft wahr. Das Bundesamt pflegt vor allem Kontakte zu Verwaltungsstellen auf den verschiedenen staatlichen Ebenen und möchte damit Gewähr bieten für eine koordinierte und vernetzte Integrationspolitik.

Ausdruck der veränderten Migrationspolitik ist nicht zuletzt der neue Name des Bundesamtes für Ausländerfragen. Ab 1. Mai wird das Bundesamt für Ausländerfragen zum Bundesamt für Zuwanderung, Integration und Auswanderung (IMES). IMES bringt die in den vergangenen Jahren erweiterten Aufgabenbereiche des Amtes besser zum Ausdruck. Der neue Name soll auch sichtbar machen, dass unsere Arbeit über das Kontrollieren hinausgeht und aktiv Koordinations- und Aufbauarbeit leistet, vor allem in den Bereichen Arbeitsmarkt und Integration.

4. Eine offensive und realistische Migrationspolitik: Wohlstand, Solidarität, Sicherheit

Es wäre wohl naiv und allzu schönfärberisch, anzunehmen, dass mit gutem Willen und geschickten politischen Strategien die Ambivalenzen und Spannungsfelder in der Ausländerpolitik verschwinden würden. Viel ehrlicher und realitätsgerechter ist es, diese anzuerkennen und unsere Arbeit daran auszurichten. Die oft holzschnittartig, polarisiert geführten und polarisierenden Debatten über die Ausländerpolitik belegen, dass ein breit abgestützter Grundkonsens nicht leicht zu erreichen ist. Hingegen ist ein Konsens über die zu verfolgenden Werte in der Migrationspolitik durchaus möglich und unbedingt anzustreben. Diese Werte sind zugleich Ziele: Sicherheit, Prosperität und Solidarität.

Sicherheit bedeutet persönliche, individuelle Sicherheit und nationale Sicherheit. Dazu gehört, dass Gesetze angewandt und Entscheide vollzogen werden (Rechtssicherheit). Sicherheit verlangt weiter die konsequente Bekämpfung von Rassimus, Kriminalität und organisiertem Verbrechen. Sicherheit umfasst auch soziale und wirtschaftliche Sicherheit (Sicherung der staatlichen Sozialleistungen und des Arbeitsplatzes).

Prosperität beinhaltet Versorgung des Arbeitsmarkts mit den erforderlichen Arbeitskräften. Hier nenne ich konkrete Zahlen, um zu belegen, dass die Schweiz auf ausländische Arbeitskräfte angewiesen ist: In der Schweiz wird ein Viertel des gesamten Arbeitsvolumens von rund einer Million ausländischen Erwerbstätigen geleistet – das sind fast zwei Milliarden Stunden pro Jahr. Zu Prosperität gehört auch der internationalen Austausch in Bildung und Wissenschaft. Und für das Erreichen bzw. das Erhalten von Prosperität sind Chancengleichheit und Gleichstellung unabdingbar.

Solidarität meint Solidarität mit verfolgten und schutzsuchenden Menschen, Unterstützung für integrationswillige Ausländerinnen und Ausländer. Zur Solidarität gehören ferner Familiennachzug und zweckmässige Einbürgerungsmöglichkeiten. Offenheit, Respekt und Toleranz gegenüber dem Fremden und Anderen sind Voraussetzungen für eine gelebte Solidarität.

Erfolgreiche Migrationspolitik besteht nun darin, innerhalb dieses „magischen Werte- Dreiecks“ von Sicherheit, Prosperität und Solidarität eine Balance zu finden. Und nicht zuletzt spielt auch hier die internationale Zusammenarbeit eine wichtige Rolle, denn kein Staat kann Fragen und Schwierigkeiten im Migrationsbereich allein lösen.

5. Als Schlusspunkt: Wünsche und Erwartungen

Das FIM leistet mit seiner Informations- und Sensibilisierungsarbeit einen wertvollen und unabdingbaren Beitrag zur Migrationspolitik und zur Integration. Ihre Organisation ermöglicht Ausländerinnen und Ausländer, Kompetenzen zu erwerben und zu entwickeln. Sie vermitteln zwischen den mitunter unterschiedlichen Auffassungen und Erwartungen, welche die Tätigkeiten von Verwaltung und Ausländerorganisationen prägen.

Ihre Anregungen und Ihre Kritik sind uns für unsere Arbeit wichtig. Umgekehrt gilt auch, dass das FIM aufgrund seiner vielfältigen Kontakte und breiten Arbeit bei der Migrationsbevölkerung für ein realistisches Verständnis der schweizerischen Ausländerpolitik „werben“ und die „realpolitische“ Seite der Verwaltung „hinüberbringen“ kann.

Sie haben sich auch für dieses Jahr ein reichhaltiges Tätigkeitsprogramm gegeben und treten – neben internen Strukturarbeiten – mit Aktivitäten im Bereich Erziehung und Ausbildung, Sozialversicherung, Recht sowie Information und Sensibilisierung an die Öffentlichkeit. Dazu wünsche ich Ihnen gutes Gelingen. Meinen Ausführungen haben Sie entnehmen können, dass das BFA/IMES Ihre Arbeit nicht nur finanziell, sondern auch ideell mitträgt, und Ihnen weiterhin Kontakte, Unterstützung und Zusammenarbeit anbietet.

An einen Tag, der die gute Zusammenarbeit zwischen FIM und BFA weitherum sichtbar gemacht hat, erinnere ich mich besonders gerne: An den gutbesuchten EXPO-Tag „Rendezvous“ vom 29. September des letzten Jahres. Auch Sie erinnern sich: Mit Diskussionsrunden, mit Musik, Spiel und Sport hat die Landesausstellung auf der Arteplage Yverdon die Begegnung zwischen der ausländischen und schweizerischen Bevölkerung zum Thema gemacht, und viele haben aktiv zu einem guten Gelingen beigetragen.

Ich habe zu Beginn gesagt, dass engagiertes, offenes und mutiges Handeln spürbar ist. Ich habe Ihnen auch konkrete Grundlagen unserer Arbeit vorgestellt. Orientieren wir uns an diesen „atmosphärischen“ und realen Vorgaben und am bisher Geleisteten, arbeiten wir gemeinsam an Solidarität, Sicherheit und Prosperität.