Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement

Das Bankgeheimnis schützt nur Privatsphäre ehrlicher Kunden

Artikel, EJPD, 11.02.2010. Beitrag von Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf in der Neuen Zürcher Zeitung vom 11. Februar 2010

Was in der Schweiz in Fällen schwerer Steuerhinterziehung möglich ist, muss auch im Rahmen der Amtshilfe zulässig sein. Es kann nicht sein, dass nationale Grenzen für illegale Geschäftspraktiken durchlässig sind, bei der Ahndung von Steuerdelikten aber als Barriere dienen.

Der Abschluss des UBS-Amtshilfeabkommens vom 19. August 2009 ist in der Öffentlichkeit überwiegend als ein Kompromiss begrüsst worden, der eine Beilegung des drohenden Justiz- und Souveränitätskonflikts mit den USA ermöglicht. Da das Abkommen mehrheitlich Fälle von schwerer Steuerhinterziehung erfasst, hat es aber auch kritische Stimmen gegeben, die von einer Aufweichung des Bankgeheimnisses oder von einem Kniefall gegenüber den USA gesprochen haben. Diese Kritiker übersehen, dass das Bankgeheimnis nicht absolut gilt und in der Schweiz seit Jahren auch bei der Ahndung von Fällen schwerer Steuerhinterziehung aufgehoben werden kann.

Kein Kavaliersdelikt
Nicht nur der Steuerbetrug, wo gefälschte oder verfälschte Dokumente zur Täuschung der Behörden verwendet werden, sondern auch die Steuerhinterziehung, das « blosse»Verschweigen von Einkünften, ist aus einsichtigen Gründen kein Kavaliersdelikt. Steuern sind die Haupteinnahmequelle des Staates und das wichtigste Instrument zur Finanzierung seiner vielfältigen Ausgaben. Der Begriff Steuer ist vom althochdeutschen Stiura abgeleitet, was Stütze, Unterstützung oder Hilfe bedeutet. Jeder Einzelne muss entsprechend seiner Leistungsfähigkeit seinen Teil zum Gemeinwesen beisteuern. Wer dem Staat diese Unterstützung verweigert und die anderen, ehrlichen Bürger an seiner Stelle die Steuern zahlen lässt, kann sich nicht hinter dem Bankgeheimnis verbergen. Denn das Bankgeheimnis schützt nur die Privatsphäre der ehrlichen Kunden vor ungerechtfertigten Einblicken in ihre Vermögensverhältnisse.
Das UBS-Amtshilfeabkommen zwischen der Schweiz und den USA knüpft an Art. 190 f. des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer an: Bei begründetem Verdacht auf schwere Steuerhinterziehung kann die Eidgenössische Steuerverwaltung in Zusammenarbeit mit den kantonalen Steuerverwaltungen eine Untersuchung gemäss Verwaltungsstrafrecht des Bundes durchführen. Sie hat die gleichen Befugnisse wie eine kantonale Strafuntersuchungsbehörde und kann insbesondere die zwangsweise Herausgabe von Bankinformationen anordnen. Hier gilt das Bankgeheimnis also gerade nicht. US-Steuerpflichtige haben dank der Finanzdienstleistungen der UBS jahrelang bedeutende Einkünfte und Vermögen vor den US-Steuerbehörden verheimlichen können. Hätte sich der Fall UBS in der Schweiz abgespielt, wären die Voraussetzungen für die Eröffnung einer Untersuchung nach Art. 190 DBG f. erfüllt gewesen.
Was in der Schweiz in Fällen schwerer Steuerhinterziehung möglich ist, muss deshalb auch im Rahmen der Amtshilfe zulässig sein. Wenn sich Schweizer Behörden Bankinformationen beschaffen können, sollen sie dies auch stellvertretend für ausländische Behörden tun und diesen die gesuchten Auskünfte auf dem Amtshilfeweg unter Wahrung des Rechtsschutzes der Betroffenen übermitteln können. Es darf nicht sein, dass nationale Grenzen für illegale Geschäftspraktiken und für Steuerdelinquenten durchlässig sind, bei der Ahndung von Steuerdelikten hingegen eine Barriere bilden. Dass im Ausland wohnhafte Personen, die den Finanzplatz Schweiz zur Steuerhinterziehung missbrauchen, einen besonderen Schutz vor dem Zugriff durch die Steuerbehörden geniessen, lässt sich in keiner Weise rechtfertigen und liegt auch nicht im Interesse der Schweiz. Eine solche Konstellation erhöht nämlich das Risiko, dass das Ausland einseitige, die Souveränität der Schweiz verletzende Massnahmen ergreift, um an die gesuchten Bankinformationen zu gelangen

Nach der Rechtsauffassung des Bundesrates stellt der im geltenden bilateralen Doppelbesteuerungsabkommen (DBA) festgelegte Betriff « Betrugsdelikte und dergleichen» eine offene Umschreibung eines Tatbestandes dar. Diese Formulierung stellte trotz der gegensätzlichen Interessen der Vertragsparteien den Abschluss des DBA sicher: Denn während die USA einen umfassenden Informationsaustausch anstrebten, wollte die Schweiz die Voraussetzungen für die Aufhebung des Bankgeheimnisses möglichst wenig lockern. Das UBS-Amtshilfeabkommen nutzt diesen Interpretationsspielraum des DBA und konkretisiert, dass unter « dergleichen» Fälle von schwerer Steuerhinterziehung fallen. Die im Anhang des Abkommens aufgeführten Kriterien (jährlicher Ertrag von mindestens 100 000 CHF während mindestens drei Jahren) belegen, dass nur die schweren Fälle anvisiert sind. Wohl geht diese Interpretation über die bisherige restriktive Praxis hinaus; sie bewegt sich aber nach Ansicht des Bundesrates innerhalb des rechtlichen Rahmens, der durch das DBA gesetzt wird. – Den Weg zu dieser Interpretation hat das Bundesverwaltungsgericht selber geebnet. Es hat in seinem früheren Urteil vom 5. März 2009 anerkannt, dass « auch Steuerhinterziehungen den gleichen Unrechtsgehalt wie ein Abgabebetrug haben [können], nämlich dann wenn sie insbesondere die fortgesetzte Hinterziehung grosser Steuerbeträge betreffen. Dies zeigt sich daran, dass unter diesen Umständen auch bei der Hinterziehung direkter Steuern ausnahmsweise die strafprozessualen Zwangsmassnahmen des Verwaltungsstrafrechts zur Anwendung gelangen und dass u.a. auch das Bankkundengeheimnis (auch innerstaatlich) nicht greift.»

Die Richtschnur
Diese Erwägungen dienten zusammen mit den in Grundzügen vorliegenden Rechtsgutachten im vergangenen Sommer der schweizerischen Verhandlungsdelegation als Richtschnur. In seinem jüngsten Urteil vom 22. Januar 2010 ist nun das Bundesverwaltungsgericht auf seine Auffassung zurückgekommen und legt den Schlüsselbegriff « Steuerbetrug und dergleichen » eng aus. Demnach kann in Fällen von schwerer Steuerhinterziehung nur dann Amtshilfe geleistet werden, wenn auch ein betrügerisches oder täuschendes Verhalten vorliegt. Der Bundesrat respektiert diesen Entscheid. Er ist aber überzeugt, dass der nach wie vor drohende Rechts- und Souveränitätskonflikt mit den USA nur durch die Umsetzung des UBS-Abkommens definitiv beigelegt werden kann. Er will deshalb im Gespräch mit den USA und allenfalls durch eine parlamentarische Genehmigung des UBS-Abkommens seinen völkerrechtlichen Verpflichtungen Rechnung tragen und den Fall UBS bewältigen.